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    Steven W. Popper:美國政府是如何開展關鍵技術識別的

    發布時間:2019-05-22 發布來源:上海市科學學研究所

    30多年前,美國在高技術產業領域的貿易競爭呈現劣勢,引發了經濟學家的理論思考與探索,并逐漸在美國形成了對于戰略性產品和技術需要政府專門支持的呼聲。最終通過立法,美國行政部門被要求向美國國會提交反映美國關鍵技術現狀的《美國關鍵技術報告》。美國蘭德公司的Caroline S. Wagner和Steven W. Popper于2003年發表論文《Identifying Critical Technologies in the United States: a Review of the Federal Effort》,對美國關鍵技術識別的這段歷史進行了系統回顧和總結。我們摘選其中部分內容,譯編成此文,分享給各位讀者。文末有福利。

     
     
     
     

     

     

     

    美國政府開展關鍵技術識別的背景

     

    上世紀70年代和80年代期間,對于在一些關鍵的高技術產業領域呈現出貿易競爭力不敵日本和德國的趨勢,美國的政策制定者和產業界人士憂心忡忡。這樣的擔憂從貿易數據得到了印證。在1970年代中期,美國的消費電子產業事實上已輸于日本;在1981年,美國對日本提出控制向美國的汽車出口量的要求;在半導體和計算機等領域,美國同樣在經受持續增加的競爭壓力,并成為貿易爭端的內容。80年代初,美國的半導體產業看上去處于極大的危難之中。從此時起,分析評論人士將貿易競爭力下降歸因于“夕陽產業”的解讀開始失去市場,而要求政府采取行動的呼聲日漸高漲。

    在80年代中期,一個觀念在美國逐漸形成,即外國的技術力量不僅會對美國的產業競爭格局構成威脅,也會對美國的國家安全形成危害。盡管國防相關技術得到了美國政府的大量資助,并被認為是不同于商業應用領域的技術,但在70年代末和80年代初,一系列被認為可以軍民兩用的技術出現了。保羅·克魯格曼(Paul Krugman)、勞拉·泰森(Laura D’Andrea Tyson)、約翰·齊斯曼(John Zysman)等美國經濟學家在80年代先后出版的著作,對高技術產業發展中政府角色的爭論產生了重要影響。美國議會和相關執行機構收到了越來越多的產業界領袖和學術界人士的請愿,要求采取更多舉措為特定技術領域爭取支持。

    克魯格曼等經濟學家觀察到,高技術產品會對經濟產生連鎖反應,從而帶來更高的總體回報,提供比商品貿易更長期的利益。80年代在美國興起的“新貿易理論”或“戰略貿易理論”提出,就國家經濟而言,高技術產品貿易的潛在收益對經濟增長和增加就業更為重要。因此,如果一些產業的產品在某種程度上是“戰略性”的,即對于經濟可以貢獻一般商品無法貢獻的外部性,那么就帶來了一個問題:這些產品的相應技術是否需要來自政府的特殊對待?隨著危機感的蔓延,最終在上世紀90年代,由美國行政部門向國會提交的反映美國關鍵技術現狀的雙年報告應運而生。

     

     

    《美國關鍵技術報告》概述

     

    在1989至1999年間,美國聯邦政府回應“什么是關鍵技術”的主要舉措是每兩年開展評估活動并向國會提交一份《美國關鍵技術報告》。該報告由國家關鍵技術小組研究編制。小組和報告編制系由1990財年的《國防授權法案》授權,于1989年11月29日簽署入法。該法案為《國家科學技術政策、組織和優先事項法案(1976年)》的修正案。這項立法要求就美國的關鍵技術每兩年提交總統和國會一份報告,直到2000年。

    立法要求國家關鍵技術小組由來自政府和私營部門的13位專家構成,研究并提出對于美國未來5-10年至關重要的30項“國家關鍵技術”清單(立法中并沒有明確“關鍵技術”的標準)。

    《美國關鍵技術報告》的主要目的在于發現那些對于美國的長期國家安全和經濟繁榮重要的技術。小組通過提名、審議和遴選,產生對國家經濟更為重要的技術,并評估美國在這些技術領域的供給能力。

     

     

    美國關鍵技術的識別

     

    在法案的要求下,《美國關鍵技術報告》先后共有4份問世。聯邦政府為每份報告的支出在25萬-35萬美元之間,涵蓋了辦事和研究經費、差旅、會議和最終報告印制等費用。每份報告均由美國總統辦公室下的科技政策辦公室委托編寫。

    國會要求白宮召集一個由13名專家組成的研究組,作為國家關鍵技術小組。美國科技政策辦公室的主任,通常被稱為“科學顧問”,任命九名小組的專家,其中三名來自政府、六名來自私營部門或學術機構。科學顧問將任命其中一名聯邦政府官員作為小組主席。小組的另外四個名額分別由美國國防部、能源部、商務部和國家航空航天局的負責人領取。

    與第一份和第二份報告嚴格按照立法要求產生關鍵技術小組不同,在克林頓政府初期,由于白宮工作人員擔心當時通過的一項限制政府和產業界互動的聯邦法律會適用到國家關鍵技術小組中,美國科技政策辦公室沒有正式召集產生國家關鍵技術小組。應克林頓總統的第一位科學顧問吉本斯(John H. Gibbons)的請求,美國國家科學技術委員會(當時新成立的政府小組,由科學技術相關的政府機構負責人組成)的高級成員被要求替代關鍵技術小組行事。

    第四份報告同樣不是國家關鍵技術小組的成果。應科學顧問和商務部副部長的要求,蘭德公司開展了針對39家公司的高管和技術官的直接訪談。公司的選取是基于地理分布、規模和技術領域的考量。

    不同于其他國家開展國家層面重要技術審視的做法,美國關鍵技術小組和給小組提供支持的工作人員并沒有采用正規的預測或調研的方法以形成技術清單。頗具諷刺意味的是,由蘭德公司開發并被其他國家在重要技術清單產生過程中所應用的德爾斐調查方法(the Delphi survey method)并沒有在美國的關鍵技術識別中得到應用。與歐洲和日本開展技術預見的風格不同,美國的關鍵技術小組的研究過程和報告中很少有將技術與社會需求和目標進行匹配的討論。

    第一份《美國關鍵技術報告》中的關鍵技術分為六大領域:材料、制造、信息和通信、生物技術和生命科學、航空和地面交通、能源和環節。每個領域提供至少兩個更具體的技術。例如,在材料這一領域內,包含陶瓷、復合材料、材料合成和加工、電子和光子材料、高性能金屬和合金。

    第二份《美國關鍵技術報告》擴展了清單,在九大對經濟至關重要的高技術產業領域探索了國家的技術能力。第三份報告包含了超過100項技術的百科全書式清單,主要原因在于美國國家科學技術委員會沒有提供可以作為提名技術指導原則的標準。第四份報告列出了八大關鍵技術領域,并包含一張與第三份報告技術的對比表。

     

     

     

    美國關鍵技術識別的后文

     

    《美國關鍵技術報告》的目的主要是給政府決策時提供背景參考而非指導。一些美國聯邦機構(如美國聯邦調查局)在設定任務優先級時應用《美國關鍵技術報告》進行了第一次的項目削減。雖然和英國、日本、荷蘭等國開展技術預見的功能有所差異,但美國的關鍵技術識別與各國的技術預見(包括技術路線圖研究)具有一個根本的共同點:是面對高度不確定性的未來,形成穩健和強適應戰略的一項輔助機制。

    技術預見不能提供預測甚至領先指標。然而,它可以為我們提供一種合理的方法來思考合適的路標、其他指標以及可以構成適應性強的公共政策回應和倡議的要素。

    《美國關鍵技術報告》最后一次發布是在1998年。當時的政策關注點已經發生了轉移。關于創新的討論從聚焦在產品(例如識別關鍵技術)轉移到了流程,從關注個體輸出轉移到了產生輸出的機制。焦點的轉換意味著政策討論趨向于減少對單個技術甚至是技術本身的討論,而更多關注對產生技術的國家創新體系的本質和體系健康狀況的準確解讀。

    提出問題并吸收各方答案,對于了解與我們密切相關的一系列問題中技術所能發揮的作用,并向技術發揮作用的愿景來努力就非常具有價值。如果把此愿景付諸實踐,將有助于美國聯邦政府層面迄今缺乏的技術預見在美國開展。

     

     
     
     

    論文作者之一,美國蘭德公司的高級經濟學家Steven W. Popper將于2019年5月6日-7日參加由上海市科學學研究所主辦的2019科技創新智庫國際研討會,并于6日上午作Technology Foresight and the Emerging Urban Landscape 的主題報告。

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